“茶杯”里的风暴：争议招投标

　　张丽华
　　[ 一位业内人士提供的有形市场审批事项显示，招标代理机构在场内代理完成一个招标项目，至少要去有形市场报送报备材料10次以上，有时高达15次，“这是人为增加备案环节、增加企业负担的监督模式”，该业内人士表示 ]
　　尽管于今年9月下旬国家发改委网站上挂出的《电子招标投标办法》(征求意见稿)(下称《征求意见稿》)已于10月8日结束征求意见，市场更有说法称该办法有望年内出台，但围绕电子招投标的争议，仍难言止息。
　　《第一财经日报》记者了解到，自从《征求意见稿》公布以来，由于招投标牵扯领域众多，涉及工程建设、铁路、航空、水利等行业，关于招投标诸多规定细节，在业内掀起了一场“茶杯”里的争论风暴。
　　争论的范围，不仅包括由政府部门设立的招标投标集中交易场所，能否建设和运营电子招投标系统，同时也追溯到对这些集中交易场所到底是服务、监管还是代替市场主体的职能设置上来。
　　而争论的本质，则回归到一个老生常谈的经济学话题——政府与市场的关系、有形之手与无形之手的边界如何划分。
　　有形市场乱象
　　从2003年开始，各地政府开始设立专门的招投标交易场所，作为政府职能的延伸，以事业单位身份出现为招标人和投标人服务，其设立初衷是 “为工程交易提供场所，为交易各方提供服务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件”。
　　发展至今，许多县、乡政府部门也设有下属的招投标交易场所，业内人士称之为“有形市场”；有些地方的有形市场归住建部门管辖；有些则整合为公共资源交易中心，直接归专设的地方政府公共资源管理办公室或管委会管辖。
　　2011年12月，国务院颁布了《招标投标法实施条例》(下称《实施条例》)，有条件认可了有形市场的地位。
　　《实施条例》颁布后仅4个月，有形市场乱象广为业界诟病，国务院办公厅转发国家发改委法制办监察部几部门联合出台的《关于做好招标投标法实施条例贯彻实施工作的意见》(下称《意见》)，要求整改有形市场广为业界诟病的乱象。
　　本报记者获得针对《意见》的几份上报材料显示，数十位招投标专家和业内人士以文件的形式梳理了有形市场存在以来，业界反映强烈，而需要整改的违法问题。
　　其中一份清单列举了十几条违法现象，比如《实施条例》规定，招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的。但现实中，绝大多数有形市场均隶属地方政府的招标投标行政监督部门。
　　而有形市场的收费，也难逃业内人士对其“营利”指责。比如收取各项资料费，每个项目向招标代理收取资料费(每个项目500元至1000元不等)，且不开具任何票据；有些招标办，以招标人退还投标保证金不及时、不规范为名，强行要求将投标保证金缴至招标办的银行账户，还有些招标办，不仅向投标人收取投标保证金，而且还向招标人、招标代理机构收取招标(诚信)保证金；有些地方甚至由其向投标人出售招标文件。
　　本报记者在南昌公共资源交易中心网站上看到，其收费项目按招投标项目的性质不同，施工、勘察、监理等按千分之一至百分之二不等向招投方和中标方收取。除此之外，还需要按所使用的开标室、评标室规格不同，按每半天收取数百元至数千元不等的费用，使用电子竞价室则每次需缴费1000元。
　　起草上述问题清单的专家呼吁，虽然各地交易中心收费均有各级物价部门的收费批复，根据《实施条例》第五条“不得以营利为目的”要求，还不如废止这一条款，改为“重新按服务成本核定具体收费项目，取消违法收费和变相收费项目，严禁摊派”，这样更为明确和具有约束力。
　　2000年1月1日起施行的《招投标法》起草人之一、国信招投集团公司总裁袁炳玉向本报记者提出看法：“(单个有形市场收入)成千上万算少，年收入上亿的都有，运营成本很低，中间差价，如果交给国家也行，可是这笔钱到哪去了，谁也不知道。这其中有很大的弊端，容易滋生出不正当的行为。”
　　“合肥”模式争议
　　有形市场争议比较突出的当属“合肥模式”。
　　11月初，合肥市十四届人大常委会第36次会议举行分组会议审议《合肥市公共资源交易管理条例(草案)》
　　当地媒体报道称，“招投标‘合肥模式’享誉全国，如今，合肥又迈出了创新、领先和坚实的一步——为公共资源交易立法”。
　　不过，本报记者在专家梳理的问题清单中发现，争议最多的内容，恰恰就是“合肥模式”。
　　合肥草案规定，列入“目录”的公共资源交易应当采用招标、拍卖、竞价、挂牌、询价、竞争性谈判、单一来源采购等方式进行交易，并应当统一在市、县(市)公共资源交易中心交易。
　　合肥当地媒体报道称，合肥招标投标改革5年多来，进场交易逐年递增，截至今年9月底，进场交易项目和交易规模两项指标超过全省其他地市总和，交易量位居中部六省省会城市前列。
　　列入“目录”的并非全都是政府采购项目，招标人自己花钱进行招标采购，为什么一定要进有形市场交易呢？
　　实际上，合肥草案肯定设县一级的交易中心，已经不符合法律要求。《实施条例》规定，设区的市级以上地方人民政府才可建立招标投标交易场所。
　　对于有形市场行使地方保护主义的做法，各地也是五花八门，有的甚至要八竿子打不着的计划生育证明，有的地方还要求必须在当地设立分支机构，要有当地的业绩、奖项等等；有些交易场所以摇号来抽取中标人；有些则由交易中心人员进入评标委员会，直接干预中标结果。
　　一位业内人士提供的有形市场审批事项显示，招标代理机构在场内代理完成一个招标项目，至少要去有形市场报送报备材料10次以上，有时高达15次，“这是人为增加备案环节、增加企业负担的监督模式”，该业内人士表示。
　　焦点：政府角色
　　再次引发业内争论的导火索，是《办法》中的一款条款：依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他依法设立的法人组织可以按行业、专业类别，建设和运营电子招标投标交易平台。国家鼓励电子招标投标交易平台进行平等竞争运营。
　　“乱象横生的交易中心，还给予它建设和经营交易平台的权力，是否会导致管理难上加难？”一位业内人士质疑。
　　本报记者在发改委网站下载的《办法起草说明》，发现前一版的《征求意见稿》中有一条规定：行政监督部门及其下属机构不得开发、建设、运营交易平台。
　　从“不得”到“允许”的演变，一定程度折射出文章前面所提到的争议。
　　本报记者了解到，有部委倾向于放权给市场，让市场主体来建设和运营交易平台，也有部委则坚持赋予政府下设的招投标交易场所经营交易平台的权力。
　　办法起草人之一、中国招投标协会常务副秘书长李小林接受本报记者采访时，叙述了个中曲折。
　　与反对政府所属事业单位成为竞争主体声音一致的是，他也认为，按照交易平台的专业化、个性化需要，和可持续运行动力机制需要，还是应该按市场开放的模式来建设、运营和发展。
　　不过，他又强调，一个制度的成功实施，必须兼顾现实条件。他所说的现实情况，即指各级政府已经设立的有形市场，为了满足统 一进场监管的需要，准备或已经建立了一部分分行业、分专业的电子交易平台。
　　“这是推动电子招投标发展的坚实基础。应该充分发挥‘有形场所和无形电子交易平台’各自对于规范招标投标的有效互补功能和积极提升作用。”他向本报记者说。
　　有形之手？无形之手？
　　这个“现实基础”亦是诸多市场人士担忧之所在。
　　在电子招投标越来越普遍的今天，许多地方政府的有形市场都配套了电子交易系统和软件。各招标单位和招投标代理公司必须花钱购买相应软件，方能进行招标和代理招投标。
　　江苏国际招标公司副总经理吴强给本报记者做了一个形象的比喻，这就好像必须每到一个地方，就得配把钥匙。业务范围广的招标代理公司，就得浑身挂满钥匙，到哪个山头，唱哪首山歌。
　　吴强对本报记者总结说，现实情况是，招标人是优势；政府是强势；投标人是弱势；而招标代理机构是劣势。
　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇接受本报记者采访时表示，在这个话题中，应该把政府分为双重角色来看待。
　　从法理上，应该禁止政府建设和运营交易平台。但如果考虑到政府作为采购人的角色，他为什么不可以和其他作为市场主体的采购人一样，建设和运营符合自身要求的交易平台呢。
　　赵勇认为，政府应该退守到作为政府采购人的市场主体角色，以及非政府采购项目中服务和监管者的角色。“在只是监管方的条件下，政府满足监管需求就可以了，不一定要管交易的过程。”
　　袁炳玉也认为，如果是政府采购项目，倒是可以强制使用政府建设或委托的交易平台，但不能规定非政府采购的招标项目也必须使用政府下属的交易中心建设运营的交易平台。
　　《办法》只是笼统地说，各地交易场所、招标人、招标代理机构以及其他依法设立的法人组织可以建设和运营交易平台，却没有将其行为限定在政府采购人角色之内。
　　中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军接受本报记者采访时表示，靠政府建设电子招投标平台，某种程度上是自己约束自己，难以实现利益的超脱性，即使有问题，其他参与者也很难对政府采取措施。最好的办法是：对于非政府采购，政府只充当监管者。
　　寻路招投标：市场的归市场
　　张丽华
　　招投标这项制度的引进和实施，其意在以合理的机制保证招标人有效地运用资金，选择到相对满意的中标人，从而约束权力，防止腐败。其程序和机制设置的关键，是限制、规范中标选择权人的权力，使之在相对透明的环境下运作。
　　无论是有形市场还是无形市场，掌握中标人的选择权，不仅权力诱人，利益更诱人，这一领域的争议必然发生，亦必然激烈。但是，如何规范和制衡，同时又兼顾市场效率，是法律、法规制定者首要考虑的。
　　尽管这两年事业单位改革方向和举措的话题频繁见诸报端，但不可否认，一些本不该营利、本应提供公共服务的事业单位，却借监管之名行高收费之实，过分干预市场行为的现象仍然存在。
　　就在10月10日，中国政府网公布《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，提出两个新“凡是”。决定表述称，包括中介机构在内的市场主体，能自主决定，有效调节的，政府都要退出。同时，凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。
　　国务院副总理李克强亦在11月21日召开的全国综合配套改革试点工作座谈会上强调，要更加尊重规律，转变政府职能，处理好政府与市场、与社会的关系，经济领域要更多发挥市场配置资源的基础性作用，社会领域要更好地利用社会的力量，包括社会组织的力量，把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会。这也是改革的方向。
　　招投标市场已经形成了招标人、招标代理机构、投标人、评审专家等完善的市场主体；这些市场主体可以自主决定，有效调节；招投标本质上也是典型的可以事后监管和采用间接管理方式的事项。
　　作为监管部门，首先要相信招标人和代理机构会规范运作，如果事后发现市场主体做不到，可以再对他们采取惩戒措施不迟。而不能从招标文件的制作、招标公告发布、投标人的资格审查到中标人的选择等具体交易细节，都由政府大包大揽。
　　吴敬琏曾在早年谈到与《电子招标投标办法》(征求意见稿)争议相似的现象，他在《应对信息化的挑战》中指出，在推进国家信息化的口号提出以后，一些地方、部门乃至机构争相上马，斥巨资建设自己的局域网络，相当一部分局域网由于不能与互联网和其他单位的局域网互联互通，结果是耗费了大量资源，只建成了一个单位内部的自动化办公系统。
　　吴敬琏在文章中给出的处方，倒极适合作为本次争议的结论：“信息化要建立在社会全体成员发挥主动性和创造性的基础上，政府行政机关的包办代替和强迫命令，都只能给信息化建设制造障碍。”getty图